摘 要🥅：就業與失業理論政策是在一定的歷史條件下產生和發展起來的🈚️。從２０
世紀３０年代開始🧖🏿♂️，實現充分就業，運用各種政策手段降低失業率▪️，是西方各國政府
經濟社會政策的主要目標。中國在經濟體製改革和二元經濟結構轉換過程中🤘🏼，出現了
嚴峻的就業壓力💆♀️。根據我國國情，借鑒各國經驗，製定積極的就業政策🏊🏼，對實現中國
經濟社會協調發展具有重大現實意義。
關鍵詞：就業與失業；理論；政策
就業是民生之本☀️，也是安國之策👩🏻🦽。當今世界，無論是發達國家還是發展中國家都
很重視就業3️⃣。黨的十六屆三中全會通過的《決定》明確提出，把擴大就業放在經濟社
會發展更加突出的位置💨🤷🏼，並從創造更多就業崗位的角度提出解決問題的對策✊，符合我
國國情。我國有１３億人口，就業問題比任何一個國家都復雜🧑🏼🤝🧑🏼，擴大就業的任務比任
何一個國家都繁重🚴🏻。深入分析西方就業與失業理論政策的產生和發展，借鑒西方促進
就業的有效政策✧，對我國製定促進就業的長期戰略和政策具有重大的現實意義。
一、就業與失業理論🦥👷🏻♂️、政策的產生與發展
就業問題是工業革命後因雇傭勞動而產生的社會經濟現象，它是社會經濟發展到
一定階段的產物。進入資本主義社會後，就業不充分已成為普遍現象，但人們對失業
問題的認識🔩，是隨著社會經濟的發展，經歷了一個認識深化和不斷發展的過程。
靠市場機製自動調節的新古典就業理論。在２０世紀３０年代前的１００多年時
間裏➕，西方經濟理論把充分就業和資源的充分利用看成是一種常態🧑🏽💼，把失業視為暫時
現象。該理論認為，在完全競爭的條件下，如果工資可以隨勞動力供求變化而自由漲
落，那麽通過市場價格機製的自發調節作用😠，一切可供使用的勞動力資源都會被用於
生產，實現充分就業。即只要工人願意按現行工資水平受雇於雇主，就會有工作可做
，不會出現＂非自願性＂的真正的失業。這一就業的＂市場供求決定論＂主要源於薩
伊的＂供給會自己創造需求＂的定律🚣🏿♀️。
面對大危機實施政府幹預，促進充分就業的凱恩斯有效需求不足的非自願失業理
論。２０世紀３０年代，爆發了世界性的大危機，伴隨的是生產急劇下降，失業人數
猛烈增加，主要資本主義國家的失業率超過２０％，美國在１９３３年失業率達２４
．９％。大危機從根本上動搖了資本主義傳統自由放任的市場經濟發展模式🤰。１９３
３年，美國開始實施＂羅斯福新政＂，核心是國家對經濟進行幹預✧。與此同時，１９
３６年凱恩斯發表《通論》🤺，核心內容是總需求決定理論。他從理論上否定了市場價
格機製會自動調節經濟實現充分就業均衡的傳統，認為失業的原因在於有效需求不足
🧜🏽♀️，要解決失業和危機🏌🏼♂️，關鍵在於提高有效需求🏊。主張通過國家擴張性宏觀經濟政策實
現充分就業🤜，認為解決失業問題應成為國家經濟政策的主要目標，由此拉開了政府幹
預經濟活動，解決就業問題的序幕🫙。凱恩斯把失業分為摩擦性失業🙍🏽、自原失業和非自
願失業，他認為只要消滅了非自願失業就實現了充分就業。凱恩斯認為非自願失業實
際上是一種可以通過總需求的擴充而降低的失業類型，因此又被稱為需求不足的失業。
面對經濟滯脹、關註社會總供給特別是勞動供給的結構性失業理論。２０世紀７
０年代至８０年代，在兩次世界石油漲價的沖擊下，西方主要資本主義國家出現了經
濟停滯📯，高通貨膨脹和高失業率並存的現象。＂滯脹＂現象引發了對凱恩斯政府幹預
理論的批判。一些經濟學家認為主要不是來自有效需求不足的總量失業，而是一種勞
動力供給不能適應需求的結構性失業，是勞動力市場作用不充分不完善而造成的失業
💏🤪。為此提出應實行積極的人力政策🧑🦽，重視對勞動力的再培訓，完善就業服務🧑🚀，以及通
過多種綜合治理政策促進就業。
在上述理論的指導下，西方各國政府根據各種失業類型☑️，運用多種政策手段👊，有
效地降低失業率，提高就業水平。
二🕴、西方國家促進充分就業的政策措施及手段
１．把促進就業作為一國經濟和社會政策的基本優先目標
從２０世紀３０年代以來👩🏻🦽，通過國家幹預經濟，實現充分就業，已成為西方各國
政府經濟政策的主要目標。進入２０世紀９０年代🧔😥，在經濟全球化速度加快和新一輪
經濟結構調整的背景下，隨著技術革命速度的加快和知識更新速度加快🤽🏼♂️🧴，結構性失業
和摩擦性失業人數大幅增加，就業形勢更為嚴峻。全球失業者已達１．８億，就業不
充分人員有９億🤹🏽♂️，約占全世界３０億經濟活動人口的１／３🍗。各國政府首腦在聯合國
世界社會發展首腦會議通過的《宣言》中達成共識，即：＂我們承諾將促進充分就業
作為經濟和社會政策的一個基本目標＂👨👨👧👦，各國應實行＂能夠最大限度地促進創造就業
機會的經濟增長模式＂。聯合國在會議後就業政策調查報告中指出🏊，各國政府在作出
政策選擇時應考慮：（１）政策設計要促進宏觀經濟穩定和財政稅收平衡👰🏼♀️🧔🏼♀️；（２）部
門政策應做到通過長期性市場激勵措施促進就業密集型經濟增長；（３）政策和體製
應保證勞動力市場有效而公正地運行；（４）政策應致力於人力資源開發。２００１
年底國際勞工組織召開＂全球就業論壇＂🧑🏽🍳，會議通過的《全球就業議程》提出，＂使
經濟增長和繁榮的潛力得以發揮的基本條件是🙎🏻，生產性就業被置於經濟和社會政策的
核心位置👱🏿♀️，使充分的✔️、生產性的和自由選擇的就業成為宏觀經濟戰略和國家政策的總
目標＂。
２．運用財政政策和貨幣政策刺激衰退中的經濟🙅🏻♀️，並用收入政策防止通貨膨脹，
解決需求不足和經濟周期性失業
在西方市場經濟國家，就業被列為財政政策和貨幣政策的首要目標🏷。這些國家無
一例外地根據就業信號做出反應，爭取財政手段或貨幣手段，通過提高政府購買水平
，提高政府轉移支付水平💁🏼🙎，采取減稅措施，增加貨幣供應量，降低利息率⚓️，以刺激總
需求，提高就業水平🤘🏼🎿。把就業作為宏觀經濟調控的獨立和優先目標，有利於保障這一
目標的實現🧚🏽♂️。
當擴張性的財政政策和貨幣政策提高就業水平時，卻同時帶來貨幣工資和價格的
上漲📼，可能形成通貨膨脹🧛🏻♀️🙌🏻。此時，為了抑製貨幣工資和價格的上漲🚓♚，有必要采取收入
政策。西方國家控製通貨膨脹和失業率的收入政策有：（１）工資指導線🤹🏻，政府要求
各行業的名義工資率逐年增長水平應等於全國平均長期勞動增長率🪪；（２）工資和價
格的控製，在特定的經濟條件下，政府借助於法律或行政手段對工資、價格實行管製
🖖🏼，如對價格和工資進行凍結；（３）以激勵為基礎的收入政策🤱🏻👨🎤，即對工資增長率超過
工資指導線的企業課以重稅，對工資增長率低於工資指導線的企業予以減稅。現在⚀，
一些西方大的跨國公司開始註重社會形象和社會責任，他們在需要裁員時🧓🏻，先與職工
代表商議用降低１０％的工薪福利的辦法替代１０％的裁員計劃🫄🏼，如果１年以後公司
業績沒有好轉，才考慮實施裁員計劃🥱🧑🏻🦲。
３．運用人力政策🛖，改善勞動力的供給結構🌩，解決結構性失業
人力政策是指政府通過對勞動力進行重新教育和培訓，提高其就業適應能力🍽，達
到改善勞動力供給的結構。人力政策的目標🙏，旨在按照經濟發展對勞動力的需要🧎🏻♀️➡️，調
節和改善勞動力供給🫠🕸，進而改進勞動力市場的勞動力配置功能，人力政策主要是針對
勞動力市場結構性失業而提出的擴大就業的對策。
西方市場經濟國家人力政策的主要內容🥋，是加大人力資本投資力度🙎🏻♀️，如增加教育
和培訓的財政支出，建立培訓中心開發就業技能培訓項目。通過對人力資本進行投資
對勞動力重新教育和培訓，把非熟練工人培訓成有一定技術熟練程度的工人；把不適
應職業定位要求的失業者培訓成能夠滿足企業需要的勞動者，提高人們適應新技術變
化的能力🗽，以緩解因勞動力供求結構失衡造成的失業問題。歐盟成員國１９９６年投
入促進就業項目的資金占其當年ＧＤＰ的平均比例為１．２％💃🏿，瑞典、丹麥等國超過
了１．５％，澳大利亞政府１９９５年財政預算為職業培訓撥付的專款為２６億澳元
，且規定以後每年遞增７％，遠遠高於其經濟增長率。美國勞工部下屬有一個很大的
就業與培訓局⏰👩🏻🦽➡️，主要任務是通過與各州和地方的勞工開發部門合作，向失業者提供高
質量的培訓🙍🏻♀️。就業與培訓局於２００２年財政年度得到政府預算撥款１０７億美元，
可見其服務功能是相當之大。
４．運用積極的勞動力市場支持政策，加強職業指導和職業介紹🛌🏼，解決摩擦性失
業
積極的勞動力市場支持政策，是批發優化市場功能，為勞動供求雙方提供高效優
質服務方面的政策，如就業服務機構和信息網絡建設政策🫶🏻。職業指導和職業介紹是勞
動力市場供求雙方的橋梁☛，為此各國政府都加強職業指導，改進職業介紹方法，提高
就業服務機構的工作效率，投人大量資金建立和完善勞動力市場信息網絡😢，為勞動力
市場供求雙方提供迅速、準確☃️、權威、完善的信息服務，增加人們獲得有關工作缺位
和求職者技能信息的可能性，並幫助求職者與雇主聯系👨👩👧，以達到減少失業的目的🔫。＂
美國就業庫＂網站是美國最大的網上就業市場，每天向全國發布１０００萬個空缺信
息👨👨👦，失業者和需要職員的公司都可以通過網絡自動搜索，最終找到需要的工作或職員
。歐盟國家在完善公共就業服務體系方面的主要措施是🧜🏼♀️：一是以市場需求為目標，快
速適應企業需求及求職者的變化🚴🏻♂️；二是運用現代信息與通訊技術🙏🏼🪈，提高服務效率和質
量；三是對失業人員的幫助著眼於盡早采取行動和＂個性化＂的連續服務；四是掌握
勞動力市場變化趨勢，及時分析動態🟧，製定有針對性的就業服務計劃。公共就業服務
機構的經費主要是國家或地方政府的財政撥款🍑，並為失業者提供免費服務。
５．扶持就業空間大的中小企業的發展🧒🏼，創造更多的就業崗位
中小企業作為活躍市場的基本力量，容納了社會上大多數的就業人員，成為就業
主陣地。在美國，２０００多萬個中小企業，占全國企業總數的９８．８％，創造了
全國５０％以上的國內生產總值🛍️，提供的就業機會占到了服務業的６０％，製造業的
５０％和工業的７０％，產品出口額也占到總出口額的３０％。在日本，企業總數的
９９％是中小企業，中小企業從業人員占總從業人數的７８％，產值所占ＧＤＰ的比
例達５０％以上。在歐盟🤷🏽♀️，中小企業的數量更占到了９９．８２％🚣🏿♂️，創造的就業機會
和產值也分別達到了７０％和５５％，中小企業被譽為＂創造就業崗位的機器＂。這
些國家采取的主要對策是：（１）製定中小企業法規體系👩🏼🚒。為保障中小企業自由競爭
，健康快速發展提供外部環境和基本保障🏄♂️。（２）安排資金扶持👛，減免小企業稅賦，
解決小企業投融資和經營方面的困難。（３）鼓勵和扶助中小企業出口🏌🏽♂️。為中小企業
出口提供優惠信貸擔保，建立出口服務中心和信息網絡等🫳🏻。（４）提供多項優惠政策
和一攬子服務。一些國家的經濟或勞動就業部門設有＂中小企業司＂🙎🏻，簡化創辦中小
企業的行政審批手續；取消不利於中小企業發展的規章製度；出資培訓中小企業管理
人員🉐；發展風險基金市場，特別是註意滿足中小企業在這方面的需求。
６．促進多種就業模式發展，大力推廣非正規就業和彈性就業
近１０年來🧑，各國的就業方式是多樣化發展趨勢，靈活就業的比重不斷上升👉，出
現了非全日製就業、短期就業、季節性就業、家庭就業🪸、派遣就業🙇♀️、遠程就業、自🗓，
營就業、臨時就業等多種就業形式🚣🏻。且靈活就業方式得到承認和保護，歐盟明確規定
，非全日製雇員與全日製雇員如從事同樣的工作應得到同等的小時工資🤴🏻👳🏽♀️，並在病假、
生育工資🗡、職業年金等方面獲得平等待遇。英國🧷👩🏽🏫、日本等國從事非全日製工作的從業
人員占全部從業人員的比重🤭，１９９９年分別達到２３％和２２．２％。靈活就業擴
大了就業空間🥺，提供了大量就業崗位，為一些就業困難群體提供了就業機會🤘🏻🥪。
７．為弱勢群體就業提供優惠政策
一是對就業困難群體提供職業培訓和就業指導。美國政府規定，應對嚴重缺乏就
業能力並失去工作的青年提供培訓↖️👟，改善他們的就業能力。英國政府持續實施＂青年
培訓計劃＂☂️，實施對１６歲左右的中等畢業生和青年職業培訓👱🏽。二是實施特殊措施幫
助殘疾人就業。西方許多國家實行按比例安置殘疾人就業的政策、規定企事業單位和
政府機關雇傭殘疾人的比例應占其雇傭總人數的１．５－２％之間💱。國際勞工組織的
有關公約，規定了為殘疾人提供就業訓練幫助就業、保持工作和獲得保障的權利。三
是有些國家通過財政補貼鼓勵雇主雇傭困難群體就業。
８．積極改進失業保障製度，促進就業
西方發達國家改革失業保障製度的重要內容💂🏽♀️：一是從消極保基本生活轉向促進失
業者求職🥁。英國將失業保險製度改為＂求職津貼＂製度，日本、加拿大改為＂就業保
險＂製度，經合組織國家規定，失業者領取津貼一段時間後（青年為６個月🙏，其他為
１２個月），如未能就業則必須參加培訓才能繼續領取失業津貼。二是嚴格失業津貼
給付製度。西方發達國家的失業保險製度一直存在因待遇水平過高而影響失業者就業
的積極性。近年來一些國家采取了嚴格享受失業津貼的條件，如將失業原因作為決定
是否能夠享受失業保險的一個標準✢；規定失業者必須求職登記，接受職業指導和培訓
，並同就業服務顧問簽訂求職協議等，否則將停發失業保險金🧗♀️。三是擴大失業保險適
用範圍。把從事非全日製或臨時性工作，而每周工作達到規定小時數的這部分人也納
入失業保險範圍🏈。
三、中國失業與就業問題的現狀及嚴峻性
中國在建立社會主義市場經濟體製和二元經濟結構轉換過程中🥗，特別是２０世紀
９０年代後期以來💃🏻，出現了嚴峻的就業壓力。主要表現為：（１）城鎮失業率加快上
升。全國城鎮登記失業率１９９７－２０００年一直保持在３．１％，２００１年上
升到３．６％，２００２年升至４．０％，據第五次全國人口普查，目前我國城鎮實
際失業率大約為８．３％；（２）大規模農村剩余勞動力轉移🧖♀️。從我國經濟結構變化
上看，我國處於工業化加速時期🧑🦯，工業化加速時期最顯著的社會變化就是農業產值和
農業人口比重持續下降🌊。１９７８年我國農業人口占全國人口的７２％👨🦼，到現在是４
５％左右，未來３０年中，中國農業人口還要再下降３０個百分點，未來農村轉移人
口的規模和速度還將進一步加大🍬。據統計🤖🩱，有１．５億農村富余勞動力要向城鎮轉移
；（３）每年新增勞動力數量龐大。目前全國每年進入勞動年齡的人口１３００萬人
左右，相當於歐洲一個中等國家的人口總量；（４）城市新增就業崗位的供給出現減
緩👏，就業彈性呈不斷下降的趨勢。２０世紀８０年代⛹️♂️，我國經濟增長對就業的拉動作
用較大，ＧＤＰ每增長１個百分點，可拉動就業增長０．３２個百分點。但自９０年
代以來逐步縮小，我國目前總體就業彈性為０．１👱🏽♀️🍎，即ＧＤＰ增長一個百分點，只能
帶動０．１個百分點的就業增長🤟🏿，大約是８０萬人。而發展中國家的就業彈性大約是
０．３－０．４👷🏽♂️。國際經驗表明😠，一國實行不同的經濟發展🪣、技術選擇戰略，必然形
成不同的經濟增長模式，帶來不同的就業結果🔫，經濟增長並不會自然導致最大化就業
🤷🏿♂️；（５）失業與空位並存的問題在相當一段時間內難以最終解決。我國勞動力總量大
，對人力資本的投入又有限🥊，存在大量沒有受過培訓的簡單勞動力，因此勞動力素質
問題是要長期面對的問題。
國家預計＂十五＂期間就業矛盾會呈現越來越突出的趨勢。從總量上看😿，＂十五
＂期間每年城鄉新增勞動力加上現有城鎮下崗失業等人員🪐，每年城鎮需要安排就業人
數達２２００多萬人。按＂十五＂計劃提出今後五年創造４０００萬就業機會🤟，每年
新增就業崗位８００萬個（且不說實現這一目標已相當不易，因為＂九五＂期間全國
新增就業人數為２３００萬🔗，平均每年只有４６０萬），年度供大於求缺口達１４０
０萬個🏋🏿♀️🧝♀️，再加上農村１．５億的富余勞動力，可謂當前和今後一個較長時期內，我國
就業形勢十分嚴峻。嚴峻的就業形勢不僅表現為總量失業、結構性失業、摩擦性失業
等各國失業的共性，還表現了上述中國失業問題的特殊性👩🏻🏫。這使我國解決當前面臨的
就業問題相當復雜和艱巨。
四、解決我國失業問題的基本思路和政策建議
失業問題的解決涉及到一國經濟發展戰略的指導思想🧏♂️、經濟結構🧔🏻、產業結構📋、所
有製結構✯、投資結構🫶🏼、教育結構、市場體製等一列深層次的體製性➕、製度性等方面的
問題✍🏻。我們應該根據中國國情，充分借鑒各國經驗，製定促進就業的經濟發展戰略和
積極的就業政策，以有力促進我國經濟社會協調發展。
１．調整發展觀，把充分就業作為政府宏觀調控的優先目標
首先，就業是社會和政治穩定的關鍵因素。２００１年底國際勞工組織召開＂全
球就業論壇＂會議通過的《全球就業議程》指出👨🏻🦯：＂工作是人們生活的核心。不僅是
因為世界上很多人依靠工作而生存🚵🏼♂️，它還是人們融人社會、實現自我以及為後代帶來
希望的手段。這使得工作成為社會和政治穩定的一個關鍵因素＂🤷🏽。歷史經驗證明，只
有人民安居樂業，才能長治久安🧗🏼♂️🚍。第二次世紀大戰後👵🏿，西方國家政局和社會長期穩定
的重要原因之一，是高度重視和解決社會失業問題，防止了社會矛盾激化。相反🤲🏿，許
多發展中國家🫱🏻，由於對社會失業等問題重視不夠🙁，社會失業率居高不下，因而往往加
劇社會危機🧫。
其次💆🏼🪇，就業是民生之本。就業的狀況、就業率是效率與公平的結合點🪀。作為一個
發展中國家追求效率和ＧＤＰ增長🅰️，是理所當然的🎋，具有充分的合理性；但就業率過
低導致收入差距的拉大，貧富差距太大會使效率所導致．的社會環境發生變化。我國
１３億人口中，有７．４億人就業，在４億城鄉家庭中🤾🏻♂️🌗，２／３以上的家庭成員是勞
動者，就業收入構成家庭收入的主要部分🏃🏻♂️➡️，如果失業或下崗，一些家庭可能陷入貧困
狀態🏟。由於市場機製天然偏向效率，縮小貧富差距的任務要依靠政府的調控。而擴大
就業，降低失業率是縮小貧富差距的重要途徑。當前在我國就業矛盾十分突出的狀況
下🏇🏽，政府應把就業作為經濟社會發展的基本優先目標來考慮，將擴大就業和老百姓的
真正富裕作為政府工作政績的主要考核指標，把經濟社會的發展戰略由追求速度為主
要目標😙，轉向以創造就業為主要目標。
２．運用財政政策🙋🏼♂️🧹、貨幣政策和收入分配政策促進經濟增長😳、擴大就業🚣🏿♀️、降低失
業率
積極的財政政策對促進就業具有較好的作用。從財政支出角度看加大公共投資項
目，既能直接創造就業崗位，又能刺激需求，帶動社會投資👩🏿🌾，間接促進就業☑️。我國自
亞洲金融危機暴發以來，已發行長期建設國債８０００億元，國債投資６年拉動ＧＤ
Ｐ增長約１０個百分點🚛，至少創造了近１０００萬個就業崗位。從財政收入的角度看
，稅收政策對促進就業也具有積極的意義。１９９８年６月，國家下達《通知》⚪️，對
下崗職工創業和自謀職業規定了具體減免稅費的政策🎣。切實將各種優惠稅費政策落實
到位🫶🏽🌌，對擴大就業會產生積極的效果👈🏻。
貨幣政策對就業的調節作用也是十分明顯的😬🙅🏿♀️。穩健的貨幣政策加強金融對經濟增
長的支持力度🤷🏻♂️，有利於經濟繁榮和就業增加👩🏼🦳。目前我國普遍存在銀行貸款難，企業難
貸款的問題，特別是中小企業很難申請到銀行的貸款。據有關部門統計，上海只有２
％的中小企業能得到政府貸款，這大大製約了經濟發展和就業增長。解決這一問題，
一是要加快我國金融體製改革，二是要建立社會信用體系✈️，並加強對貨幣政策的的微
調👯👫🏼。
收入與就業關系密切🤭。勞動力成本過高🧑🏻🦯➡️🥐，企業會減少對勞動力的使用♋️🔀，通過其他
途徑如延長勞動時間或采用先進技術組織生產；如果勞動力成本降低一些🧑🏼🔧，企業就業
增加勞動力的使用🧜🏿♂️。因此，前述西方國家控製通貨膨脹和失業率上升所製定的工資指
導線，以及一些大公司在需要裁員時🧎♂️👨🏽🔬，先用降低工薪福利的辦法來替代裁員計劃的方
法👱🏼♂️，來避免就業機會的過多損失，可以為我們參考和借鑒。
３．充分發揮我國勞動力資源的比較優勢，多層次多渠道多形式地創造就業崗位
解決失業問題的根本在於創造更多的就業崗位。黨的十六屆三中全會《決定》從
創造更多的就業崗位出發，提出了解決問題的出路是📍🌨：（１）在產業類型上🧚🏼♂️，註重發
展勞動密集型產業；（２）在企業規模上🚍，註重扶持中小企業；（３）在經濟類型上
，註重發展非公有製經濟；（４）在就業方式上，註重采用靈活多樣的形式🪠；（５）
完善就業服務體系，加強職業教育和技能培訓🥏，幫助特殊困難群體就業。這些解決的
方法符合中國國情👨🏽🦱。
在產業類型上👿，註重發展勞動密集型產業是基於我國現實國情的一種必然選擇🧏🏽。
在中國經濟發展中🚶🏻♂️，技術發展步伐，高科技的發展必須加快，但同時參加勞動密集型
產業仍應繼續成長🧗♂️👩🦼➡️。這是因為一方面中國勞動力資源豐富，而資本相對短缺，在國際
分工格局中，勞動密集型產業具有比較優勢；另方面中國勞動力供給過剩，就業問題
是經濟社會長期發展中的突出問題🫰，發展勞動密集型產業有助於解決就業問題。據測
算，每一單位固定資本所吸納的勞動力數量，勞動密集型輕紡部門是資本密集型重工
業部門的２．５倍，勞動密集型的小企業是資本密集技術密集型大企業的１０倍以上
。對政府來說，最大的利益就是稅收和就業機會；對企業來說🧔♂️，繳稅和創造就業機會
都是為社會作貢獻。但資本及技術密集型企業👵🏿，對社會的貢獻主要是納稅☝🏼，創造的就
業機會並不多，而勞動密集型企業，對社會貢獻則主要是提供就業機會🍰🍋，繳的稅並不
多。政府不應該讓企業既要繳納高稅收，又要提供更多的就業機會，只要能提供兩者
中的任何一種，都是應該扶持的。積極發展勞動密集型產業，對解決城鄉就業，尤其
是解決農村勞動力的轉移具有重要意義。
在企業規模上，註重扶持中小企業是世界各國的共同經驗👽🤼♀️。從世界各國就業情況
來看中小企業是吸納勞動力的主要載體👗，擴大就業主要還是靠發展中小企業👮🏼♂️。當今🐇，
無論是發達國家，還是發展中國家🦹，小企業在數量上占絕對多數。中國當前註冊登記
的中小企業占全部註冊企業數的９９％🧑🏻🦽➡️，總產值和利稅分別占全國總量的６０％和４
０％，提供了約７５％的城鎮就業機會🎶🫁，年均創造９００億美元左右的出口額。１９
７９－１９９９年🥄🙃，我國工業部門和服務業新增的２．５億從業人員✡︎，８５％以上在
勞動密集型的中小企業中實現了就業🌑。國際上發達國家每８－１０人中就有一個中小
企業🚎，而中國每２８人才有一個中小企業，如果按中等發達國家的水平，我國中小企
業存在較大發展空間，其創造就業崗位的空間也是相當可觀的👩🏿🏫。
在經濟類型上，註重發展非公有製經濟是中國經濟發展客觀現實的選擇。應該清
醒認識，國有企事業單位對新增勞動力的需求是有限的，它們或者在壓縮編製，或者
自身經營狀況不佳，即使需要招聘職工🤹🏿♀️，也是條件嚴格，名額有限。於是勞動力就業
去向主要是在非公有製經濟方面🏇🏽。改革開放以來👰🏻，非公有製經濟的快速發展，不僅為
我國經濟社會發展註入了強大動力和蓬勃生機🏐，而且吸納了大量人員就業。近年來，
非公有製經濟所創造的就業崗位一直占新增就業崗位的９０％以上。２００１年底🧍，
城鎮個體私營和外資經濟吸納的就業人員達到９５００多萬人🧑🎓，占城鎮全部就業人員
的４０％🥺💤。實踐證明🏣，哪個城市、地區非公有製經濟發展得快🙎🏽♂️，城鎮就業壓力就小🎒。
發展勞動密集型企業🆖、中小企業、非公有製經濟要認真貫徹黨的十六大和十六屆
三中全會《決定》精神，一是要清除體製性障礙⏱，使這些企業在市場準人🏇、稅收♗、投
融資、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇🦶🏻，並鼓勵有條件企業做
強做大。二是提供政策支持，包括資金支持、稅收支持等🕵🏽，解決小企業融資單保難的
問題，建立其貸款主渠道，地方財政對小企業應實施稅收減免政策🦢🫰🏼，以促進其發展。
三是在技術服務，信息咨詢和人員培訓方面加大扶持力度。
在就業方式上，註重采用靈活多樣的形式，廣泛推行臨時工🤛、小時工、季節工和
彈性工作製，可以開拓出巨大的就業空間。由於靈活就業門檻低、行業和門類包容性
大選擇余地和空間大🧨、機製靈活進退方便，已成為我國城鎮下崗的失業人員和農村剩
余勞動力轉移的重要渠道，估計我國目前已有７０％的下崗失業人員進入靈活就業領
域🕯，據有關資料報導💘，發達國家各種社區服務人員，約占就業總人口的２０－３０％
，發展中國家為１２－１８％，而我國只有３．９％，根據國家統計局對京𓀔、滬等７
城市抽樣調查推算，家庭服務業可創造２０００萬個就業崗位🌧。推行靈活多樣的就業
方式，關鍵在於轉變勞動者擇業觀念🧑🏿🎨，樹立靈活形式就業也是就業的觀念；還要深化
勞動用工製度改革，維護勞動者的合法權益👵🏽，完善社會保障體系，使靈活就業人員同
樣享受平等的社會保障權利，免除後顧之憂，並開辟靈活就業新領域🌅，加強對靈活就
業的服務。
完善就業服務體系，加強職業教育和技能培訓，幫助特殊困難群體就業🫒，是正確
處理效率與公平的關系，朝著十六大提出全面建設惠及十幾億人口的小康社會發展目
標努力的重要途徑🦻🏿。幫助特殊困難群體就業是政府基本職能之一，政府一方面要解決
困難群體的基本生活保障🧝♂️，另方面通過提供培訓😒，幫助他們盡快重返勞動力市場🎙，並
應將工作重點由基本生活保障轉為就業保障🦔。對一些年齡偏大🙏🏽、勞動技能偏低🧑🦱，無法
實現市場化再就業的老職工，通過政府購買就業崗位等形式😪🤺，幫助他們重返勞動崗位
，使他們有一種社會歸屬感，實現自身價值並贏得自尊。１９９８－２０００年，全
國共組織了１３００多萬下崗和失業人員培訓，他們在接受培訓半年後的就業率達到
６０％。
４．為農村剩余勞動力轉移就業建立良好的環境
我國國民經濟的一個主要矛盾是城鄉二元結構的矛盾。這種矛盾的根源是農村大
量剩余勞動力不能轉移到非農領域。我國三農問題本質上也是就業問題，不解決就業
問題🤼♀️🧛🏿♂️，小農生產方式就不能得到改造，農民收入就得不到提高，全面小康就不能實現
。減少農民、富裕農民、全面小康💆🏼、現代化都要在充分就業的基礎上才能實現👩🦽➡️。加快
農村剩余勞動力轉移就業🦍，一是要推進城鎮化建設。推進農村城鎮化建設要加強規劃
，合理布局，避免＂遍地開花＂🌅、過於分散。按照發展極思想和非平衡發展觀🙅🏽♂️👨🏻🏫，應集
中財力和物力🗂🧚🏼♀️，重點發展縣城和縣城中心鎮🥵。通過農村人口向小城鎮集中🌭，引導鄉鎮
企業向小城鎮內的工業小區集中，形成規模效應、集聚效應，促進第三產業發展🦹♀️、擴
大就業容量。二是取消對農民進城就業的限製性規定。深化戶籍製度改革🐗，引導農村
剩余勞動力平穩有序轉移；取消對農村勞動力向城鎮和非農產業轉移就業的歧視性🫚、
排斥性的管理審批等規定和收費項目，變限製控製為放開鼓勵♎️，變審批收費為維權保
障。三是建立健全農村勞動力的培訓機製。上世紀８０年代中期特別是９０年代以來
🚞，我國一些地方開展了對勞動力的培訓工作。這些培訓對提高農村勞動力的素質，推
動農業結構的調整和農村剩余勞動力的城鎮轉移起到了一定的積極作用。但從總體上
講，農村職業培訓工作還缺乏體製💁🏻♂️、政策和經費上的有力支持🦹♂️，從而遠遠不能適應經
濟發展的要求，各級政府應把農村職業培訓工作提到重要議程上來，並提供相應的製
度保障；
５．培育統一開放、依法規範的勞動力市場
＂勞動者自主就業、市場調節就業👩🏽💻、政府促進就業＂，是我國市場經濟體製下的
就業模式🦜。這一模式的良好運作，要求有一個全國統一的勞動力市場。一個統一開放
、依法規範的勞動力市場，是保障勞動力流動，使企業和勞動者實現動態優化組合的
基礎。加快勞動力市場建設，一是要打破勞動力市場在地區、行業間的壁壘🚇👩🏿🏭，促使企
業根據需要更靈活地調整勞動力存量，根據勞動力市場價位控製人工成本。任何用排
斥外地勞動力進入來保護本地居民就業的做法🦸🏼♀️，從長期看破壞了勞動力的自由流動，
會使當地工資上漲，企業因此會減少用工🍒，反過來影響就業。二是建立和完善勞動力
市場服務體系，通過規範化的職業介紹機構開展信息、培訓🚿、咨詢和職業介紹🧑🏼🍳、職業
指導等系列化服務🚑。三是建立和完善勞動力市場信息網絡，加快推進區域內、區域間
乃至全國性統一信息網絡建設🧘🏻。包括勞動力供求信息網絡🟠、職業培訓網絡和職業介紹
網絡，充分發揮現代通訊工具和手段傳弟信息的作用，降低勞動力市場職業搜錄成本
👩👧👦。四是加強政府對勞動力市場的宏觀調控🧑🏻🍼：製定人口政策、調整教育結構來控製和影
響勞動力的長期供給💋🫸🏼，加強就業培訓，不斷改善勞動力供給，降低勞動力市場的摩擦
。製定促進就業的經濟發展戰略🎁、產業政策，所有製結構政策及與此相適應的財政貨
幣政策🦏，以增加對勞動力的需求🤽🏿♀️，提供更多的就業崗位⏮。政府還應加強對勞動力市場
的預測💠、規劃、立法、監督和管理🎵。
６．建立健全社會保障體系
勞動力市場的發育和形成，有賴於社會保障功能的建設和健全，企業把冗員分離
出來，而把失業保險的職能交給社會執行。中國在經濟體製改革🫃🏼、產業結構調整💾、農
村勞動力向非農產業和城鎮轉移過程中♍️，一部分勞動者將在一定時間內處於失業狀態
🚣🏼♀️，急需失業保險製度對他們進行保障◀️。社會保障體系是防止因為失業問題引起社會震
蕩的有效措施🏄🏼，是新型勞動就業體製建立不可或缺的前提。
作者：孫祖芳 恒达平台文法學院教授
摘自：中經網 2004-05-11 17:03
